září
21
2015

Azylové právo Evropské unie pohledem současné uprchlické krize

Výchozím bodem evropského i národního azylového práva je Ženevská úmluva o právním postavení uprchlíků z roku 1951, ve znění podle Newyorského protokolu z roku 1967, která sice nezajišťuje individuální právo na azyl, ale zakazuje smluvním stranám vyhostit nebo vrátit uprchlíka do zemí, ve kterých by jeho život či osobní svoboda byly ohroženy.

Za uprchlíka je podle Ženevské úmluvy považována osoba, která má oprávněné obavy před pronásledováním z důvodů rasových, náboženských nebo národnostních nebo z důvodů příslušnosti k určitým společenským vrstvám nebo i zastávání určitých politických názorů. Podstata Ženevské úmluvy spočívá tedy v rozlišování mezi uprchlíky na jedné straně a ostatními přistěhovalci na straně druhé.

Mezinárodní ochrana lidských práv zajišťuje ochranu před navrácením také osobám, které nejsou uprchlíky ve smyslu Ženevské úmluvy. Podle judikatury Evropského soudu pro lidská práva přísluší ochrana podle Evropské úmluvy o lidských právech cizincům, kterým hrozí za hranicemi závažné porušení práva na život, mučení či nelidské zacházení nebo trest smrti (princip non-refoulement). Tato lidskoprávní ochrana se vztahuje nejen na osoby, které se ve smyslu Ženevské úmluvy staly oběťmi individuálního pronásledování, ale také na osoby, které prchají před následky ozbrojených konfliktů. Dodatečnou ochranu přistěhovalců před vyhoštěním odvozuje Evropský soud pro lidská práva za určitých podmínek také z práva na respektování soukromého a rodinného života. Ochrana podle Evropské úmluvy o lidských právech je tedy širší než ochrana podle Ženevské úmluvy.

Základní koncepce azylového práva Evropské unie

Vznik schengenského systému donutil členské státy ke spolupráci v oblastech azylu a migrace. Maastrichtskou smlouvou z roku 1992 byla spolupráce členských států koncipována jako mezivládní (v rámci tzv. třetího pilíře). Po Amsterodamské smlouvě z roku 1997 nastal proces postupné europeizace azylové a migrační politiky členských států. V rámci první fáze vzniklo do roku 2005 celkem šest právních aktů. Tři směrnice upravovaly minimální standardy pro zacházení s uprchlíky (recepční směrnice), pro uznání uprchlíků a osob, které potřebují mezinárodní ochranu, (kvalifikační směrnice) a pro oblast azylového řízení (procedurální směrnice). Směrnice o dočasné ochraně, která v reakci na zkušenosti s ochranou obětí jugoslávské války měla určovat postup v případě hromadného přílivu vysídlených osob, nebyla nikdy aplikována. Dále bylo přijato tzv. dublinské nařízení, které upravuje příslušnost konkrétního členského státu EU k posuzování žádostí o azyl. Účinné realizaci dublinského nařízení slouží nařízení z roku 2000 o zřízení systému EURODAC pro porovnávání otisků prstů.

Po roce 2009, kdy vstoupila v platnost Lisabonské smlouva, přinesla druhá fáze společné azylové politiky, resp. podle nové dikce společného evropského azylového systému (SEAS) novelizaci výše zmíněných právních aktů. Cílem nové legislativy bylo překročit rámec jakýchsi minimálních standardů a dosáhnout vyšší úrovně ochrany. Nová úprava má zajistit také větší rovnost v ochraně uprchlíků napříč EU a vyšší stupeň solidarity mezi členskými státy. Novelizovány byly recepční, kvalifikační a procedurální směrnice, nařízení Dublin II a nařízení EURODAC. 

Zatímco dublinské nařízení (nyní Dublin II) a nařízení EURODAC jsou přímo účinná v členských státech EU, azylové směrnice musí být transponovány do vnitrostátního práva členských států. Vzhledem k tomu, že tyto směrnice vycházejí z koncepce tzv. minimální harmonizace, mají členské státy určitý prostor pro vlastní legislativu. Proto nezajišťuje azylové právo EU zcela stejná práva uprchlíků a stejná pravidla azylového řízení pro všechny členské státy, byť míru harmonizace lze označovat za poměrně vysokou.

Hlavní problémy azylového práva EU

Aktuální problémy SEAS jsou pouze z menší části následkem nedostatečné harmonizace azylového práva členských států. Současnou směrnicovou úpravu lze považovat naopak za příliš rozsáhlou a podrobnou. Do národního práva má být provedena řada nejasných koncepcí, jejichž význam musí být až dodatečně upřesňován Soudním dvorem Evropské unie (SDEU). V řadě případů přitom vyvolává právě judikatura SDEU ještě větší právní nejistotu. 

Hlavním problémem je praktická realizace azylové úpravy. Zatímco teorie rozlišuje přesně mezi uprchlíky na jedné straně a přistěhovalci na straně druhé, dochází v praxi k určitému prolínání oblastí azylového a migračního práva. Právo EU a odpovídající národní předpisy upravují složitý systém pobytových režimů, který kromě formálního azylu zahrnuje také např. humanitární azyl, doplňkovou ochranu nebo institut strpění. 

Výchozí premisa azylového práva spočívá v tom, že neúspěšný žadatel o azyl nakonec opustí území dobrovolně nebo bude navrácen. V praxi však mohou navrácení cizinců komplikovat faktory, jakými jsou např. ztráta nebo zničení cestovních dokladů, onemocnění či skutečnost, že nelze zjistit místo pobytu dotyčného cizince. Co se týče Německa jako státu, který přijímá v Evropě zdaleka nejvíce žadatelů o azyl, bylo v roce 2014 navráceno méně než 10% odmítnutých žadatelů o azyl. Dále není neobvyklé, že neúspěšný žadatel o azyl legalizuje během zdlouhavého azylového řízení svůj pobyt na základě založení rodiny. Striktní oddělení azylového práva od migračního práva proto není v praxi možné. 

Další problém azylové praxe souvisí se samotnou definicí uprchlíka podle Ženevské úmluvy. Definice je založena na prognóze, která se týká pravděpodobnosti pronásledování a oprávněnosti obav uprchlíka. Podle okolností případu může být prokazování relevantních skutečností velmi složité. Určité dilema azylového práva spočívá v tom, že i v sebedůkladnějším azylovém řízení může být úspěšný žadatel, který azylové důvody předstírá, a neúspěšný žadatel, jehož obavy z pronásledování jsou důvodné. Posuzování rizika může být obzvlášť složité v situaci objektivně nepřehledných ozbrojených konfliktů. Lze připomenout statistiku, podle níž v roce 2003 bylo v Rakousku úspěšně vyřízeno 94% žádostí o azyl ze strany čečenských uprchlíků, zatímco v Německu pouze 30% a na Slovensku dokonce jen 1%. Také v roce 2014 se liší statistika uznání z jednotlivých států EU. Zatímco státy jako Španělsko a Dánsko uznaly okolo 70% syrských žádostí o azyl, pohybovala se úspěšnost syrských žadatelů ve Velké Británii, ve Francii a na Slovensku okolo 10%.

Schengenské hranice

Další dilema azylového práva EU se týká přístupu uprchlíků k azylovému řízení v členských státech. Přestože kvalifikační směrnice a odpovídající národní předpisy počítají s poskytováním azylu potřebným osobám, současná evropská úprava výrazně ztěžuje legální vstup uprchlíků na území členských států. Vízový kodex EU stanoví mimo jiné, že schengenské vízum nemá být vystavěno žadatelům, kteří představují riziko nedovoleného přistěhovalectví a nezamýšlí opustit území členských států po uplynutí platnosti víza. Z humanitárních důvodů nebo vzhledem k mezinárodním závazkům sice mohou členské státy udělovat víza s omezenou územní platností, ale ani judikatura SDEU nepřinesla v této otázce právní jistotu. 

Zbývá tedy složitá a někdy i životu nebezpečná cesta přímo na vnější hranice EU, které mají být v zájmu bezpečnosti efektivně střeženy. Migrační právo EU upravuje sankce pro dopravce, který nelegálního přistěhovalce (tedy i potenciálního žadatele o azyl) dopraví do zemí EU bez platného cestovního dokladu a platného víza. Další sankce jsou stanoveny pro převaděče, kteří za úplatu či bez ní napomáhají cizincům k nepovolenému vstupu a pobytu na území členských států. 

V tomto základním dilematu se zrcadlí jednak naprosto legitimní úvahy členských států o zajištění bezpečnosti a kontroly nad územím a jednak touha pronásledovaných osob po efektivní ochraně. Jednoduché řešení neexistuje. 

Samotného přístupu k azylovému řízení se týká také úprava tzv. dublinského systému, jehož cílem je stanovit jasná pravidla příslušnosti členských států k posuzování žádostí o azyl. Z komplexní úpravy různých kritérií příslušnosti vyčnívá zásada, podle níž za azylové řízení odpovídá členský stát, jehož hranice cizinec cestou z třetí země překročil jako první. Cílem dublinské úpravy je zabránit fenoménu tzv. asylum shopping, když žadatel o azyl podává svoji žádost současně nebo postupně ve více členských státech. Realizace dublinských pravidel závisí na včasné identifikaci žadatelů o azyl. Nařízení EURODAC proto zavazuje členské státy, aby neprodleně sejmuly otisky všech prstů každého žadatele o azyl staršího 14 let a urychleně předaly příslušné údaje do společné databáze.

 Krize dublinského systému souvisí jednak s neschopností či neochotou některých členských států plnit tyto závazky důsledně a jednak s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva, která de facto suspendovala aplikovatelnost dublinského nařízení ve vztahu k Řecku. Lze sice pochybovat o tom, zda byla správná základní koncepce dublinského systému, podle níž hlavní odpovědnost za azylová řízení leží především na bedrech pouze několika členských států, které se nachází takřka v první linii. Jedná se nicméně o platné právo, které tvoří důležitou součást komplexní mozaiky azylového práva EU.

Závěry

Současná podoba azylového práva EU zřejmě nedokáže odpovědět na všechny aktuální výzvy zcela uspokojivě. Evropa netvoří harmonický azylový a migrační prostor. Statistiky přijímání žadatelů o azyl, statistiky legálně a nelegálně pobývajících osob, struktura a výše sociálních dávek, praktické zkušenosti s uprchlíky a přistěhovalci a základní politické přístupy se v členských státech naprosto zásadně liší. Navíc je diskuse v jednotlivých evropských zemích v různé míře poznamenána emotivními argumenty, které se zakládají buď na obavách z uprchlíků a přistěhovalců nebo na specifických projevech humanity. V této situaci se drolí základy celoevropské solidarity ještě dříve, než mohl být vůbec vyvinut skutečný společný azylový systém.

Evropská integrace staví na principech demokracie, právního státu a lidských práv. Je naprosto pochopitelné, že na tak citlivou politickou a společenskou otázkou, jakou je otázka azylu a migrace, existují ve společnostech evropských států velmi různé názory včetně některých vyhrocenějších pozic. V situaci roztříštěných zájmů a světových názorů se ovšem jasně ukazuje, že dodržování právních norem je jedinou silou, která dokáže složitou stavbou SEAS držet pohromadě. Kdo ohrožuje dohodnutý standard, byť odkazem na sebeušlechtilejší principy, ohrožuje jediný mechanismus, který dokáže zajistit ochranu jak občanů, tak i uprchlíků. 

Když jsou diskuse ovládány emocemi, nemají někteří jejich účastníci daleko k volání po jednoduchých řešeních či okázalých gestech. Pohled na současné azylové a migrační právo by mohl situaci poněkud zklidnit. Jedna věc je totiž nabíledni. Komplexní právní úpravu, která vychází ze zdlouhavého legislativního procesu na evropské a národní úrovni, která reflektuje zájmy a zkušenosti celé řady politických a odborných orgánů a která je nakonec výsledkem složitých politických kompromisů, nelze napravit pomocí několika tahů na papíře nebo siláckými projevy v médiích. Ať už bude evropské řešení uprchlické krize nakonec jakékoli, bude muset respektovat specifika legislativního procesu a filozofii kompromisů.

Tagy

nejčtenější

Rok Novak

EU as a Hayekian federation

About conservative case for EU, much needed reforms to cope with nationalism and pragmatic conservation of monetary union...

Rok Novak

EU jako hayekovská federace

O konzervativních argumentech pro Evropskou unii, nutných reformách jako obraně před nacionalismem, pragmatickém zachování...

Harald Christian Scheu

Koncept rovných příležitostí z české a evropské perspektivy

Tématem tohoto příspěvku je koncept rovných příležitostí z české a evropské perspektivy. Vzhledem k tomu, jak je právní úprava...

Jiří Š. Cieslar

Vítězství rozumu nad city aneb číst Masaryka

Bez větší pozornosti vyšla koncem léta publikace historika a prvního československého velvyslance v Izraeli Miloše Pojara...

Václav Rybáček

Státní kase štěstí přeje

Finance státu, aktuálně jedno z hlavních témat politických bojů. Veřejnost je zásobována zprávami o rekordních přebytcích,...